Проблемы применения Российского законодательства по определению ответственности за нецелевое использование бюджетных средств

Таким образом, сегодня законодателем установле­но несколько видов ответственности за нецелевое ис­пользование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) — с 1996 г., адми­нистративная — с 2002 г., уголовная — с 2003 г. Разделе­ние бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно.

Отметим, что Бюджетный кодекс РФ лишь декла­рирует состав правонарушения и санкцию за его совер­шение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определя­ет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонаруше­ниях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецеле­вое использование бюджетных средств предусмотрен ад­министративный штраф лишь в отношении должност­ных лиц — руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установле­на. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который пре­дусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырех­сот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об адми­нистративных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование.

В результате возникло противоречие в квалифика­ции штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юри­дическое лицо:

- устанавливаемого ежегодно федеральными зако­нами о федеральном бюджете;

- установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Размер первого исчисляется исходя из учетной став­ки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджет­ных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения админист­ративной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления.

Изложенное свидетельствует о том, что законода­тель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. В данном случае необходимо иметь в виду, что по своей правовой природе бюджетная от­ветственность является разновидностью администра­тивной, и требует лишь своего уточнения. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь вне­сти в Бюджетный кодекс РФ соответствующие измене­ния, предусматривающие ответственность за нецеле­вое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необ­ходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете.

В связи с решением проблем разделения ответствен­ности и определения ее статуса возникает также необ­ходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процес­суальных норм, предусматривающих порядок привле­чения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.

Отсутствие в бюджетном законодательстве процессу­альных норм повлекло за собой обращения в суд субъек­тов, привлеченных к административной ответственнос­ти, которые оспаривали не только сам факт администра­тивного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм.

Кроме того, как справедливо указал Конституцион­ный Суд РФ, введение ответственности за администра­тивное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливос­ти, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также ха­рактеру совершенного деяния. Как мы выше указыва­ли, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за неце­левое использование бюджетных кредитов в фиксиро­ванном размере — двойная учетная ставка Банка Рос­сии. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмер­ности. Следовательно, при внесении изменений в Бюд­жетный кодекс РФ размер штрафа должен быть уста­новлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следу­ет обратить внимание на то, что ставка рефинансиро­вания Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при ис­числении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует пре­дусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необ­ходимо, в федеральных законах о федеральном бюдже­те дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из ус­тановленного минимального размера оплаты труда.