Проблемы применения Российского законодательства по определению ответственности за нецелевое использование бюджетных средств
Таким образом, сегодня законодателем установлено несколько видов ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) — с 1996 г., административная — с 2002 г., уголовная — с 2003 г. Разделение бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно.
Отметим, что Бюджетный кодекс РФ лишь декларирует состав правонарушения и санкцию за его совершение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определяет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонарушениях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрен административный штраф лишь в отношении должностных лиц — руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установлена. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который предусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование.
В результате возникло противоречие в квалификации штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юридическое лицо:
- устанавливаемого ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете;
- установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Размер первого исчисляется исходя из учетной ставки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджетных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения административной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления.
Изложенное свидетельствует о том, что законодатель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. В данном случае необходимо иметь в виду, что по своей правовой природе бюджетная ответственность является разновидностью административной, и требует лишь своего уточнения. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь внести в Бюджетный кодекс РФ соответствующие изменения, предусматривающие ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете.
В связи с решением проблем разделения ответственности и определения ее статуса возникает также необходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процессуальных норм, предусматривающих порядок привлечения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.
Отсутствие в бюджетном законодательстве процессуальных норм повлекло за собой обращения в суд субъектов, привлеченных к административной ответственности, которые оспаривали не только сам факт административного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм.
Кроме того, как справедливо указал Конституционный Суд РФ, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Как мы выше указывали, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за нецелевое использование бюджетных кредитов в фиксированном размере — двойная учетная ставка Банка России. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. Следовательно, при внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ размер штрафа должен быть установлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следует обратить внимание на то, что ставка рефинансирования Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при исчислении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необходимо, в федеральных законах о федеральном бюджете дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из установленного минимального размера оплаты труда.